Sols pollués/ICPE/vente : nombreuses modifications importantes intégrées au projet de loi ALUR

Le projet de loi sur le logement (projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové - en acronyme ALUR, ou loi dite Duflot 2) a été adopté par le Sénat en première lecture le 26 octobre 2013. 
Par voie d'amendement soutenu par le Gouvernement, de nombreuses dispositions altérant en profondeur le droit de l'environnement y ont été intégrées très tardivement et sans débat.

[Note : S'agissant d'un projet de loi, non définitivement adopté par le Parlement, les commentaires suivants sont préliminaires et uniquement fondés sur la version du texte adopté par le Sénat le 26 octobre 2013.]

Les trois principales mesures contenues dans ce texte sont :

(i) La création d'une hiérarchie des responsables en matière de sols pollués,
(ii) Le possible transfert de l'obligation de remise en état à un tiers,
(iii) La création de "zones de vigilance" pour terrain pollué.


1. La création d'une hiérarchie des responsables en matière de sols pollués

La création d'une hiérarchie des personnes responsables en matière de sols pollués par le projet de loi ALUR est une réforme majeure et fondamentale du droit de l'environnement.

Le projet de loi ALUR prévoit la hiérarchie suivante :

« II. - Au sens du I, on entend par responsable [de la pollution], par ordre de priorité :

« 1° Pour les sols dont la pollution a pour origine une activité mentionnée à l’article L. 165-2, une installation classée pour la protection de l’environnement ou une installation nucléaire de base, le dernier exploitant de l’installation à l’origine de la pollution des sols, ou son ayant droit, ou la personne désignée aux articles L. 512-21 et L. 556-1, chacun pour ses obligations respectives ;

« 2° Pour les sols pollués par une autre origine, le producteur des déchets qui a contribué à l’origine de la pollution des sols ou le détenteur des déchets dont la faute y a contribué ;

« 3° À défaut de responsable au titre des 1° et 2°, le propriétaire de l’assise foncière des sols pollués, à moins qu’il ne démontre être étranger à la pollution des sols, ne pas l’avoir permise par sa négligence et ne pas avoir pu connaître son état de pollution.


En ce qui concerne, les deux premières personnes responsables (à savoir (i) le dernier exploitant ICPE/INB et (ii) le producteur/détenteur de déchets), leur inscription dans cette liste de personnes responsables et l'ordre de priorité retenue apparaissent en cohérence avec la jurisprudence de ces 10 dernières années.

En revanche, l'ajout - comme troisième personne responsable - du propriétaire du terrain apparaît comme un retour en arrière de plus de 10 ans, au mépris du principe pollueur-payeur et de la jurisprudence récente.

En effet, la jurisprudence récente a, de façon constante, affirmé que la responsabilité du propriétaire du foncier ne peut jamais être recherchée en sa seule qualité de propriétaire. Afin de pouvoir rechercher sa responsabilité, il convient de pouvoir démontrer soit que le propriétaire avait également la qualité d'exploitant, soit qu'il avait la qualité de détenteur des déchets.

La rédaction proposée par le projet de loi ALUR est en contradiction totale avec cette jurisprudence lorsqu'elle désigne le propriétaire comme responsable, par défaut et par principe, du simple fait de sa qualité de propriétaire. Ainsi, un propriétaire foncier est par essence "coupable" et responsable des pollutions présentes sur son terrain même s'il n'en est pas l'auteur.

La rédaction est également en contradiction avec le principe pollueur-payeur puisque le propriétaire est responsable du fait de sa qualité de propriétaire et non par ce qu'il serait l'auteur de la pollution.

A ce principe, une exception : la responsabilité du propriétaire ne sera cependant pas retenue si les trois conditions (cumulatives) suivantes sont réunies : (i) le propriétaire est étranger à la pollution, (ii) le propriétaire ne l'a pas permise par négligence, et (iii) le propriétaire n'a pas pu connaître l'état de pollution du terrain.

Cette exception, telle que rédigée à ce stade, ne sera quasiment jamais applicable et ne bénéficiera donc jamais au propriétaire. En effet, ces trois conditions sont cumulatives et la dernière est quasiment impossible à satisfaire (dans la mesure où le propriétaire est tenu de fournir la preuve d'un fait inexistant - "il doit démontrer qu'il N'a PAS pu avoir connaissance de la pollution"). Enfin, la charge de la preuve incombe au propriétaire, accentuant encore l'idée que le propriétaire est par nature "coupable".


L'idée de mettre en place une hiérarchie de personnes responsables afin de permettre à l'administration d'obliger la personne identifiée à mener les investigations et opérations de surveillance ou de remise en état nécessaires ou, à défaut, d'agir aux frais de la personne responsable, est une bonne idée, d'ailleurs déjà mise en place dans plusieurs pays (dont l'Allemagne depuis de nombreuses années).

Avec un telle hiérarchie des personnes responsables se dessine en effet un vraie législation autonome de gestion des sols pollués, inexistante en droit français. L'objectif apparaît ainsi louable.

Cependant, un telle réforme si fondamentale nécessite et mérite une information préalable des personnes intéressées (industriels, propriétaires fonciers), de réels débats parlementaires sur un texte de loi spécifique et uniquement consacré aux sols pollués.

Il est par conséquent surprenant, voire inquiétant, qu'une telle réforme intervienne en catimini par voie d'amendement parlementaire et sans débat.

La manière retenue pour adopter cette réforme et son contenu (responsabilité par défaut du propriétaire du foncier) sont, en l'état, inacceptables dans un état de droit et une démocratie parlementaire.


2. Le possible transfert de l'obligation de remise en état à un tiers

Cela fait presque dix ans que la faculté pour l'exploitant ICPE de transférer son obligation réglementaire de remise en état à un tiers est en discussion au sein des services du Ministère de l'environnement. L’objectif premier est de permettre le réaménagement plus rapide de friches industrielles en transférant l'obligation de remise en état sur le réaménageur (ou le nouveau propriétaire).

Le projet de loi ALUR introduit un tel dispositif.

Le principe est énoncé comme suit :
I. - Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’État dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné.
Si l'intention et le principe sont louables, le reste du texte est complexe et imprécis avec une procédure compliquée que nous ne détaillerons pas ici.

En revanche, il convient de noter que, pour l'exploitant qui transfère son obligation à un tiers, le texte n'apporte pas la sécurité juridique escomptée. En effet, en cas de défaillance du tiers, le dernier exploitant "récupère" son obligation de remise en état, uniquement toutefois pour l'usage défini dans le cadre de sa propore cessation d'activité (et non pour l'usage différent souhaité par le tiers) :

VII. - En cas de défaillance du tiers demandeur et de l’impossibilité de mettre en œuvre les garanties financières mentionnées au V, le dernier exploitant met en œuvre les mesures de réhabilitation pour l’usage définies dans les conditions prévues aux articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512‑12-1.
 
3. La création de "zones de vigilance" pour terrain pollué

Le millefeuille des obligations d'informations environnementales s'épaissit avec la création par le Préfet dans chaque département de zones de vigilance " qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement".

Ces zones de vigilance seraient créées par le Préfet après avis des Maires uniquement et sans consultation des propriétaires fonciers potentiellement concernés. Les propriétaires ne seraient pas consultés mais seulement 'informés'.

L'extension géographique de ces zones reste obscure : il sera du ressort du pouvoir réglementaire de définir des critères permettant une telle délimitation afin d'éviter toute détermination arbitraire ou subjective.

Ces zones de vigilance sont ensuite annexées au document d'urbanisme (PLU, POS, carte communale).

Cependant, il n'est pas prévu que la zone de vigilance soit mentionnée sur le Certificat d'Urbanisme.

En revanche, le certificat d'urbanisme (délivré par la Mairie) devra quant à lui désormais faire état de certaines informations environnementales à savoir si le terrain est situé "sur ou à proximité" (sic) (i) d'un site répertorié sur la 'carte des anciens sites industriels et activités de services' (différente donc des zones de vigilance 'terrains pollués') établie par l'Etat, ou (ii) d'un ancien site industriel ou de services dont le service instructeur du CU a connaissance. Il est peu probable qu'en pratique lesdits 'services instructeurs' puissent satisfaire à l'obligation ainsi créée de devoir parcourir leurs archives à chaque demande de certificat d'urbanisme !

Conséquence pour les constructions à venir en zone de vigilance 

Le maître de l'ouvrage (ou l'aménageur) serait désormais tenu de réaliser une étude de sols pour rechercher la pollution et déterminer les mesures de gestion de la pollution nécessaires afin d'assurer la compatibilité avec l'usage projeté :

"Les projets de construction ou de lotissement prévus dans une zone de vigilance telle que prévue à l’article L. 125-6 font l’objet d’une étude des sols afin d’établir les mesures de gestion de la pollution à mettre en œuvre pour assurer la compatibilité entre l’usage futur et l’état des sols."
Conséquence et sanctions en cas de vente foncière ou de location

Le projet de loi ALUR prévoit que le vendeur ou bailleur est tenu d'informer l'acquéreur ou le locataire du fait que le terrain objet de la vente ou de la location est situé dans une zone de vigilance "terrains pollués". Le défaut d'information entraîne de lourdes sanctions :
« À défaut et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l’acquéreur ou le locataire a le choix de demander la résolution du contrat ou, selon le cas, de se faire restituer une partie du prix de vente ou d’obtenir une réduction du loyer. L’acquéreur peut aussi demander la réhabilitation du terrain aux frais du vendeur lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente. »
Les deux conditions introduites par le texte (à savoir (i) le délai de deux ans et (ii) la nécessité de démontrer que la pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat) ne manqueront pas d'alimenter les commentaires, ainsi que de nombreux contentieux...

Cette nouvelle obligation d'information s'ajoute aux autres obligations d'information existantes : le texte prévoit en effet que cette nouvelle obligation est "sans préjudice de l'article L.514-20 et de l'article L.125-5" du Code de l'environnement.


4. Autres mesures à noter

Limitation apportée à l'obligation d'information renforcée de l'article L.514-20

L'article L.514-20 du Code de l'environnement oblige le vendeur d'un terrain ayant abrité une installation classée soumise à autorisation (ou enregistrement) à une obligation d'information renforcée au profit de l'acquéreur.

Le projet de loi ALUR propose d'en modifier la rédaction pour l'harmoniser avec la rédaction proposée au cas de vente/location en zone de vigilance en introduisant (i) un délai de recours (deux ans à compter de la découverte de la pollution) et (ii) la nécessité pour l'acquéreur de démontrer que la pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat de vente.

La première condition vise à limiter dans le temps le recours de l'acquéreur. Une telle condition était souhaitée par de nombreux observateurs afin de renforcer la sécurité juridique de l'opération de vente immobilière. Cependant, la solution proposée est bancale car elle n'apporte que peu de progrès. Il aurait été préférable que le délai courre à compter de la date de la vente immobilière, quitte à allonger ce délai.

La seconde condition, quant à elle, va poser problème à l'acquéreur qui devrait désormais démontrer que la pollution rend impropre le terrain à la destination précisée dans le contrat de vente. Une telle exigence, dans la rédaction actuelle, pourrait tout simplement conduire à ôter toute portée à la sanction du manquement par le vendeur à son obligation d'information renforcée. A notre sens, cette condition doit impérativement être réécrite, voire supprimée.

Modification du régime des servitudes d'utilité publique ICPE

Le Préfet peut imposer des servitudes d'utilité publique sur un terrain, par exemple en interdisant certains usages ou certains travaux afin de tenir compte de la pollution résiduelle présente sur ce terrain.

Or, le Code de l'environnement ne contient jusqu'à présent aucune disposition permettant de modifier ou de supprimer les servitudes mise en place.

Le projet de réforme apporte ainsi un cadre juridique aux suppressions de ces servitudes :
« Dans le cas des terrains pollués par l’exploitation d’une installation classée, lorsqu’une servitude d’utilité publique est devenue sans objet, elle peut être supprimée, à la demande de l’ancien exploitant, du maire, du propriétaire du terrain, ou à l’initiative du représentant de l’État dans le département.

« Dans les cas où la demande d’abrogation est faite par l’exploitant, le maire ou le propriétaire, cette demande doit être accompagnée d’un rapport justifiant que cette servitude d’utilité publique est devenue sans objet.

« Lorsqu’il n’est pas à l’origine de la demande, le propriétaire du terrain est informé par le représentant de l’État dans le département du projet de suppression de la servitude. » ;
Bien que l'essentiel de ces modifications ait été évoqué depuis plus de cinq ans notamment suite au Grenelle de l’Environnement, il est regrettable que ces projets de modifications importantes interviennent en catimini à l'occasion d'un amendement parlementaire et sans aucun débat.

Espérons que la seconde lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale et le Sénat permette de discuter de ces modifications et d'apporter les éclaircissements et changements nécessaires.

Pour aller plus loin

- lire la "petite loi" du 26 octobre 2013 sur le site du Sénat (cf article 84 bis),
- consulter le dossier législatif du projet de loi ALUR sur le site du Sénat ou de l'Assemblée nationale.

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