Conséquences de la loi ALUR en droit de l'environnement

Publiée au Journal officiel du 26 mars 2014, la loi 2014-366 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (en acronyme ALUR, ou loi dite Duflot 2), ne s'intéresse pas seulement au logement et modifie en profondeur le droit de l'environnement.

Nous revenons ici sur ces modifications.

En droit de l'environnement, les trois principales mesures contenues dans ce texte sont :

(i) La création d'une hiérarchie des responsables en matière de sols pollués,
(ii) Le possible transfert de l'obligation de remise en état à un tiers,
(iii) La création de "secteurs d'information sur les sols".


1. La création d'une hiérarchie des responsables en matière de sols pollués
(nouvel article L.556-3 II. Code env.)

La création d'une hiérarchie des personnes responsables en matière de sols pollués est une réforme majeure et fondamentale du droit de l'environnement.

La Loi ALUR prévoit la hiérarchie suivante :
« II. - Au sens du I, on entend par responsable [de la pollution], par ordre de priorité :

« Pour les sols dont la pollution a pour origine une activité mentionnée à l’article L. 165-2, une installation classée pour la protection de l’environnement ou une installation nucléaire de base, le dernier exploitant de l’installation à l’origine de la pollution des sols, ou la personne désignée aux articles L. 512-21 et L. 556-1, chacun pour ses obligations respectives. Pour les sols pollués par une autre origine, le producteur des déchets qui a contribué à l’origine de la pollution des sols ou le détenteur des déchets dont la faute y a contribué ;

« 2° À titre subsidiaire, en l’absence de responsable au titre du 1°, le propriétaire de l’assise foncière des sols pollués par une activité ou des déchets tels que mentionnés au 1°, s’il est démontré qu’il a fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à cette pollution.


« III. – Un décret en Conseil d’État définit les modalités d’application du présent article. Il définit notamment l’autorité de police chargée de l’application du présent article. »

En ce qui concerne, les deux premières personnes responsables (à savoir (i) le dernier exploitant ICPE/INB et (ii) le producteur/détenteur de déchets), leur inscription dans cette liste de personnes responsables apparaît en cohérence avec la jurisprudence de ces 10 dernières années.

En revanche, l'ajout - comme troisième personne responsable - du propriétaire du terrain apparaît comme un retour en arrière de plus de 10 ans, au mépris du principe pollueur-payeur et de la jurisprudence récente.

En effet, la jurisprudence récente a, de façon constante, affirmé que la responsabilité du propriétaire du foncier ne peut jamais être recherchée en sa seule qualité de propriétaire. Afin de pouvoir rechercher sa responsabilité, il convient de pouvoir démontrer soit que le propriétaire avait également la qualité d'exploitant, soit qu'il avait la qualité de détenteur des déchets.

La rédaction proposée par la loi ALUR est en contradiction avec cette jurisprudence lorsqu'elle désigne le propriétaire comme responsable, par défaut et par principe, du simple fait de sa qualité de propriétaire. Ainsi, un propriétaire foncier est par essence "coupable" et responsable des pollutions présentes sur son terrain même s'il n'en est pas l'auteur.

La rédaction est ainsi en contradiction avec le principe pollueur-payeur puisque le propriétaire est responsable du fait de sa qualité de propriétaire et non parce qu'il serait l'auteur de la pollution.

La rédaction finalement retenue par la loi ALUR est toutefois moins défavorable que dans sa version initiale. En effet, la version adoptée (i) a renversé la charge de la preuve (ce n'est plus au propriétaire de démontrer qu'il est 'innocent' mais à l'administration de démontrer qu'il est 'coupable') et (ii) précise que la responsabilité subsidiaire du propriétaire ne peut être recherchée que dans les seuls cas où (a) le propriétaire a fait preuve de négligence ou (b) le propriétaire n'est pas étranger à cette pollution.

L'interprétation que donnera l'administration et les tribunaux à cette formulation décidera en fin de compte du sort du propriétaire foncier.


Cette réforme majeure, permet de donner de la substance au Chapitre 6 du Titre 5 du Code de l'environnement.  Ce Chapitre intitulé "Sites et sols pollués" avait été créé par voie d'ordonnance en 2010 et vise à créer en droit français un droit des sols pollués autonome de la réglementation des ICPE permettant ansi de donner une base légale à l'action de l'administration en la matière. Depuis 2010, ce Chapitre accueille de nouveaux articles régulièrement.

On regrettera que la création d'un droit autonome des sols pollués intervienne en catimini sans aucun débat parlementaire.


2. Le possible transfert de l'obligation de remise en état à un tiers
(nouvel article L.512-21 Code env.)

Cela fait presque dix ans que la faculté pour l'exploitant ICPE de transférer son obligation réglementaire de remise en état à un tiers est en discussion au sein des services du Ministère de l'environnement. L’objectif premier est de permettre le réaménagement plus rapide de friches industrielles en transférant l'obligation de remise en état sur le réaménageur (ou le nouveau propriétaire).

La Loi ALUR introduit un tel dispositif.

Le principe est énoncé comme suit :
I. - Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une installation classée pour la protection de l’environnement ou postérieurement à cette dernière, un tiers intéressé peut demander au représentant de l’État dans le département de se substituer à l’exploitant, avec son accord, pour réaliser les travaux de réhabilitation en fonction de l’usage que ce tiers envisage pour le terrain concerné.
Si l'intention et le principe sont louables, le reste du texte est complexe et imprécis avec une procédure compliquée que nous ne détaillerons pas ici.

En revanche, il convient de noter que, pour l'exploitant qui transfère son obligation à un tiers, le texte n'apporte pas la sécurité juridique escomptée. En effet, en cas de défaillance du tiers, le dernier exploitant "récupère" son obligation de remise en état, uniquement toutefois pour l'usage défini dans le cadre de sa propore cessation d'activité (et non pour l'usage différent souhaité par le tiers) :

VII. - En cas de défaillance du tiers demandeur et de l’impossibilité de mettre en œuvre les garanties financières mentionnées au V, le dernier exploitant met en œuvre les mesures de réhabilitation pour l’usage défini dans les conditions prévues aux articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512‑12-1.

3. La création de "secteurs d'information sur les sols"
(nouvel article L.125-6 Code env.)

Le millefeuille des obligations d'informations environnementales s'épaissit avec la création par le Préfet dans chaque département de "secteurs d'information des sols (connus dans le projet de loi sous le nom de "zones de vigilance"). Ces secteurs " comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement".

Ces secteurs seront créés par le Préfet après avis des Maires uniquement et sans consultation des propriétaires fonciers potentiellement concernés. Les propriétaires ne seront pas consultés mais seulement 'informés'.

L'extension géographique de ces secteurs reste obscure : il sera du ressort du pouvoir réglementaire de définir des critères permettant une telle délimitation afin d'éviter toute détermination arbitraire ou subjective.

Ces secteurs sont ensuite annexés au document d'urbanisme (PLU, POS, carte communale).

Cependant, il n'est pas prévu que le secteur soit mentionné sur le Certificat d'Urbanisme.

En revanche, le certificat d'urbanisme (délivré par la Mairie) devra quant à lui désormais faire état de certaines informations environnementales à savoir si le terrain est situé (i) sur un site répertorié sur la 'carte des anciens sites industriels et activités de services' (différente donc des zones de vigilance 'terrains pollués') établie par l'Etat, ou (ii) sur un ancien site industriel ou de services dont le service instructeur du CU a connaissance. Il est peu probable qu'en pratique lesdits 'services instructeurs' puissent satisfaire à l'obligation ainsi créée de devoir parcourir leurs archives à chaque demande de certificat d'urbanisme !

Conséquence pour les constructions à venir en secteurs d'information sur les sols
(nouvel article L.556-2 Code env.)

Le maître de l'ouvrage (ou l'aménageur) serait désormais tenu de réaliser une étude de sols pour rechercher la pollution et déterminer les mesures de gestion de la pollution nécessaires afin d'assurer la compatibilité avec l'usage projeté :

"Les projets de construction ou de lotissement prévus dans un secteur d'information sur les sols tel que prévu à l’article L. 125-6 font l’objet d’une étude des sols afin d’établir les mesures de gestion de la pollution à mettre en œuvre pour assurer la compatibilité entre l’usage futur et l’état des sols."
Conséquence et sanctions en cas de vente foncière ou de location
(nouvel article L.125-7 Code env.)

La Loi ALUR prévoit que le vendeur ou bailleur est tenu d'informer l'acquéreur ou le locataire du fait que le terrain objet de la vente ou de la location est situé dans un secteur d'information sur les sols. Le défaut d'information entraîne de lourdes sanctions :
« À défaut et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée  dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l’acquéreur ou le locataire a le choix de demander la résolution du contrat ou, selon le cas, de se faire restituer une partie du prix de vente ou d’obtenir une réduction du loyer. L’acquéreur peut aussi demander la réhabilitation du terrain aux frais du vendeur lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente. »
Les deux conditions introduites par le texte (à savoir (i) le délai de deux ans et (ii) la nécessité de démontrer que la pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat) ne manqueront pas d'alimenter les commentaires, ainsi que de nombreux contentieux...

Cette nouvelle obligation d'information s'ajoute aux autres obligations d'information existantes : le texte prévoit en effet que cette nouvelle obligation est "sans préjudice de l'article L.514-20 et de l'article L.125-5" du Code de l'environnement.


4. Autres mesures à noter

Limitation apportée à l'obligation d'information renforcée de l'article L.514-20

L'article L.514-20 du Code de l'environnement oblige le vendeur d'un terrain ayant abrité une installation classée soumise à autorisation (ou enregistrement) à une obligation d'information renforcée au profit de l'acquéreur.

La loi ALUR en modifie la rédaction pour l'harmoniser avec la rédaction applicable au cas de vente/location en secteur d'information pour les sols (L.125-7), ainsi que celle applicable en cas de vente d'un terrain à risque de pollution (L.125-5) en introduisant (i) un délai de recours (deux ans à compter de la découverte de la pollution) et (ii) la nécessité pour l'acquéreur de démontrer que la pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat de vente.

La première condition vise à limiter dans le temps le recours de l'acquéreur. Une telle condition était souhaitée par de nombreux observateurs afin de renforcer la sécurité juridique de l'opération de vente immobilière. Cependant, la solution proposée est bancale car elle n'apporte que peu de progrès. Il aurait été préférable que le délai courre à compter de la date de la vente immobilière, quitte à allonger ce délai.

La seconde condition, quant à elle, va poser problème à l'acquéreur qui devrait désormais démontrer que la pollution rend impropre le terrain à la destination précisée dans le contrat de vente. Une telle exigence, dans la rédaction retenue, pourrait tout simplement conduire à ôter toute portée à la sanction du manquement par le vendeur à son obligation d'information renforcée.

A noter également que "les informations dues au titre de l'article L.514-20 du Code de l'environnement" doivent désormais être intégrées à la Déclaration d'intention d'aliéner (cf Article L.213-2 Code de l'urbanisme).

Modification du régime des servitudes d'utilité publique ICPE
(article L.515-12 modifié Code env.)

Le Préfet peut imposer des servitudes d'utilité publique sur un terrain, par exemple en interdisant certains usages ou certains travaux afin de tenir compte de la pollution résiduelle présente sur ce terrain.

Or, le Code de l'environnement ne contient jusqu'à présent aucune disposition permettant de modifier ou de supprimer les servitudes mise en place.

La Loi ALUR apporte ainsi un cadre juridique aux suppressions de ces servitudes :
« Dans le cas des terrains pollués par l’exploitation d’une installation classée, lorsqu’une servitude d’utilité publique est devenue sans objet, elle peut être supprimée, à la demande de l’ancien exploitant, du maire, du propriétaire du terrain, ou à l’initiative du représentant de l’État dans le département.

« Dans les cas où la demande d’abrogation est faite par l’exploitant, le maire ou le propriétaire, cette demande doit être accompagnée d’un rapport justifiant que cette servitude d’utilité publique est devenue sans objet.

« Lorsqu’ils ne sont pas à l’origine de la demande, le propriétaire du terrain et l'exploitant sont informés par le représentant de l’État dans le département du projet de suppression de la servitude. » ;


Pour aller plus loin

- lire l'article 173 de la loi 2014-366 (ALUR)
- consulter le dossier législatif du projet de loi ALUR sur le site du Sénat ou de l'Assemblée nationale.

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